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中资企业全球并购引侧目 在美遭遇监管寒流

财经杂志
09-13 17:18
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中资企业在全球“买买买”令并购市场侧目,也引发了美国国内的担忧,国会两党议员均建议扩大CFIUS的权限以加强对外资的审查。

(蚂蚁金服收购速汇金已于7月再次提交CFIUS申请。图/视觉中国)

《财经》记者 韩笑/文 袁满/编辑

“中国企业做跨境并购真的很难,现在国内国外的监管都给交易带来很大不确定性。”一位从事跨境并购多年的业内人士感慨道。

在国内监管机构收紧非理性对外投资以防范资本外流的同时,中资企业在美并购也受到美国外资投资委员会(Committee on Foreign Investment in the U.S.,简称CFIUS)更多关注。多笔中资企业在美并购交易遭遇审查延期,致使交易迟迟未获批准。

多位接受《财经》记者采访的业内律师和投资顾问表示,因送审交易数量大幅增加,再加上CFIUS内部人手不足,近期CFIUS的审查时间有所延长,这并非是针对中国买家。但是的确给交易带来更大不确定性,交易双方很难判断交割时间表。

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2016年的中资收购潮已经引发美国国内的持续担忧,在不断对个别收购案例提出质疑之后,国会两党的重要议员已着手起草改革CFIUS的法案。

业内人士预计,虽然短期内CFIUS的政策倾向不会发生根本性改变,但是,从近期CFIUS更少通过达成缓解措施来批准交易的情形来看,未来半年CFIUS对中资企业的审查恐怕将会更加严格。

中资收购引关注

近期,多笔中资企业在美国的并购交易案遭遇审查延期并多次递交申请。

路透社援引消息人士话称,蚂蚁金服以12亿美元收购美国汇款公司速汇金(MoneyGram)的交易,由于未能在评估申请的最长期限75天内获得CFIUS通过,已于7月再次提交申请。具有中资背景的收购基金Canyon Bridge Capital Partners LLC以13亿美元收购莱迪思半导体(Lattice Semiconductor)的交易,已第三次尝试获得CFIUS的批准,而以往少有向CFIUS三次提请审查的交易。

另外,泛海控股集团以27亿美元收购美国寿险公司Genworth Financial和中资半导体投资基金Unic Capital Management以5.8亿美元收购美国半导体测试设备公司Xcerra的交易,也在等待CFIUS的批准。

CFIUS是负责审查外资在美投资是否对国家安全构成潜在风险的政府机构,由财政部长担任委员会主席,国务院、国防部、商务部、贸易谈判代表办公室、司法部、国土安全部等多个部门人员参与其中。

因CFIUS审核程序属于机密,鲜有公司愿意讨论和CFIUS打交道的经历,该机构运作的不透明也一直为外国投资者所诟病。今年5月,中投公司总经理屠光绍曾对《华尔街日报》表示,中投公司之所以在美国进行的直接投资可以忽略不计,一个重要原因就是美国有关部门对中国投资者的审查过于严格且投资审核程序不透明。

按照流程,CFIUS会根据交易双方的主动申报或依照其职权启动调查,并鼓励双方至少在正式申报一周前提交通知初稿,在更早的时候开始非正式咨询。

收到申报材料后,CFIUS会有两个阶段共75天的审查期,包括为期30天的初步审查和为期45天的全面审查,期间CFIUS可能要求补充信息。如果在这一阶段没有获批,企业可以对交易稍作调整,重新提交申请。据熟悉流程的业内人士透露,CFIUS一般会批准大多数交易。如果不打算批准则会发出迟疑的信号,发起收购的外国企业通常会撤回收购要约。

多位接受《财经》记者采访的业内律师和投资顾问表示,因送审交易数量大幅增加,再加上CFIUS内部人手不足,近期CFIUS的审查时间有所延长,这并非是针对中国买家。

富而德律师事务所负责处理CFIUS审查的特别顾问Shawn Cooley表示:“尽管大部分被延缓的交易都与中国投资者有关,但是这并非只针对中国投资,一些加拿大和德国的投资审查也被延缓。”

高伟绅律师事务所上海代表处公司业务合伙人马云告诉《财经》记者,从近期交易经验来看,更多交易从30天的初审延长到了45天全面审查期。

马云表示:“有时候CFIUS无权再次延长全面审查期时间,就会在45天时限结束前以可能拒绝批准为‘筹码’要求交易双方自愿撤回并重新申报,获得更多审查时间。部分中资企业多次递交申请就是这个原因。”

美国律师事务所Covington的数据显示,今年以来CFIUS已经收到超过120笔需要审查的交易通知,预计全年可能会审查超过250笔交易。而过去两年这个数字分别为170笔和150笔左右。

在需要审查的交易中,来自中资企业的并购交易大幅增加。据业内人士估计,2016年CFIUS审查中资企业在美并购交易的数量可能有80笔左右,2013年只有21笔。

审查工作量激增更加凸显出CFIUS人手不足的窘境。自总统特朗普上任半年来,美国政府各部门的副部长级和助理部长级官员仍然大量空缺,导致跨部门的CFIUS无法有效运转。美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心高级研究员杜大伟(David Dollar)对《财经》记者表示,特朗普政府很多关键职位任命未获国会确认,拖延了整个决策流程。

也有业内人士表示,由于得不到清晰的政策指示,CFIUS倾向于规避风险,不会冒险批准一笔日后可能引起国会议员或政府官员不满的交易。

目前,并购行业和政策分析人士都在关注,想知道CFIUS在特朗普总统任内会如何运作。而蚂蚁金服和莱迪思半导体这两笔交易已被视作重要的风向标。

CFIUS酝酿严监管

2016年中资企业在全球“买买买”令并购市场侧目,这波中资收购潮也引发了美国国内的担忧,国会两党议员均建议扩大CFIUS的权限以加强对外资的审查。

据美国咨询公司荣鼎集团的数据,去年中资企业在美投资规模增长两倍,达到创纪录的456亿美元,其中并购交易规模为440亿美元。

中资并购交易激增已经引起美国政客的注意和警惕。去年,不断有国会议员对个别交易案例提出质疑,如大连万达集团收购好莱坞制作公司传奇影业和大型连锁影院AMC的并购交易。年底,美国国会的美中经济和安全审查委员会甚至建议国会“封杀”中国国企收购。

在杜大伟看来,美国政界对中资收购的批评部分来自于美国在华投资的限制仍然较多,尤其是在金融、电信和科技等美国企业非常看重的行业。

虽然中国仍在积极吸引外资,但是在资本管制和贸易关系紧张的阴影下,今年上半年美国企业在华的并购交易额降至14年来最低。汤森路透数据显示,今年前六个月美国企业参与的在华并购交易额较去年同期的7.71亿美元下滑32%,降至5.23亿美元。而较之2015年同期的40亿美元,更是锐减87%。

今年以来,美国政界对于改革CFIUS的声音越来越强烈。5月份,美国财长姆努钦(Steven Mnuchin)在美国商会对企业高管表示,CFIUS可能确实需要进行一些调整,尤其需要检视合资企业和并购交易。参议院少数党领袖、纽约州民主党议员舒默(Chuck Schumer)和参议院共和党党鞭康宁(John Cornyn)正在分别起草扩大CFIUS权限的法案。

舒默建议将CFIUS的权限扩展至国家安全之外,将是否危害美国相关产业的经济因素纳入其中,甚至是政治因素。8月1日,舒默致信特朗普,敦促其停止批准所有中国实体在美国的收购项目,通过CFIUS对中国施加经济压力,以迫使北京“帮助停止朝鲜具有威胁性和不稳定的行为”。

有分析人士认为,这种想法意味着从根本上改变CFIUS的职权,而且容易使CFIUS变为贸易保护主义的工具。

同时,舒默还建议CFIUS应将国有企业是否在国内获得低成本资金或其他特殊待遇,以及推动美国企业在海外获得互惠条件等因素考虑在内。

美国智库彼得森国际经济研究所客座高级研究员Theodore Moran则对《财经》记者表示,CFIUS目前的机制是审查单笔交易案例,并不参与制定产业政策。美国政府推动中国国有企业改革和美国企业在海外的互惠条件,应该通过美国贸易谈判代表和商务部,利用中美双边投资协定等谈判机制推进,而不应要求CFIUS以此为条件来决定是否批准单笔并购交易。

Moran认为,过去40多年,美国一直致力于扩大外国市场所有行业的贸易和投资准入条件。如果美国改变对外国投资的态度,将使整个进展发生倒退。

另一位参议员康宁也不认同将CFIUS权限扩展到经济因素,他主张更加聚焦国家安全因素,特别是先进技术领域。他即将提出一项《外国投资风险评估现代化法案》,并表示已与财政部官员进行商讨。

康宁最近在美国智库美国外交委员会的一次公开演讲中介绍了详细的改革思路。他提出,应该聚焦于对美国国家安全产生最大威胁的国家,对这些国家的投资制定更清晰的评估标准,这将有利于保护美国的技术优势。同时,康宁主张扩大CFIUS的审查范围,将在海外的合资企业和少数股权投资也纳入审查,更利于防止外国投资者获得技术和数据信息等。

康宁也在演讲中表示,他推动改革CFIUS正是因为中资企业在技术领域的并购增多。

分析人士认为,以目前华盛顿的政治气氛恐怕难以通过如此重要的改革法案。国会的关注点仍集中在“通俄门”调查和税改等问题。不过,康宁在参议院的巨大影响力仍有可能推动形成加强CFIUS权限的两党共识,特别是在中资收购持续引发担忧和质疑的情况下。

应对审查风险

据路透社统计,今年以来中资企业在美收购交易已有87笔,创下历史新高,比去年同期还增加了10笔。

美富律师事务所合伙人孙川对《财经》记者表示,虽然去年底出台了一些限制措施,导致中资企业对外投资在春节前几个月有所放缓,但是4月份以后又有很多询价要求,尤其是对美国的投资依旧没有放缓的迹象。“现在打算在美投资并购的投资者非常关心CFIUS审查的情况,尤其是会不会有拖延的情况。”

业内人士预计,短期内CFIUS的政策倾向不会发生根本性改变,但是从近期CFIUS更少通过达成缓解措施来批准交易的情形来看,未来半年CFIUS对中资企业的审查恐将更加严格。马云告诉《财经》记者:“从目前情况来看,中资企业要对75天的审查期和可能被CFIUS要求撤回并重新申报做好心理准备。”

按照规则,如进入45天的全面审查期,企业可以通过与CFIUS谈判,就缓解措施达到协议(如剥离敏感资产),减轻CFIUS的担忧,以换取交易批准。孙川认为,在不影响企业并购战略目标的前提下,采取一些缓解措施来达成交易是一种非常好的办法。“缓解措施谈判是一个流动的过程,需要有经验的专家提供建议,也需要与CFIUS不断地沟通。”

虽然中资企业可能面临更严厉的监管审查,但是业内人士建议,交易双方与CFIUS保持密切沟通并充分交流,交易获批的可能性仍然很大。马云表示,CFIUS会从交易各方的官网、年报、媒体报道等多种渠道了解交易背景,而且会在审查期提出各种问题,所以企业要随时与CFIUS保持沟通。

同时他也提醒,许多卖方通常会要求买方承诺无条件接受CFIUS要求的缓解措施,同时要求买方在未获CFIUS批准需终止交易的情况下向卖方支付反向分手费。他建议中资企业尽可能不将CFIUS审批不通过作为分手费的触发条件,或者与卖方协商多档次的分手费限制,将CFIUS相关的分手费尽量降低。

Shawn Cooley则建议,鉴于CFIUS对于中国投资审查趋严,中国投资者要提前与经验丰富的咨询顾问接触,有效识别那些CFIUS过去不太关注但可能引发潜在担忧的领域,并且尽快解决。而且在申报材料起草和提交前就与CFIUS进行接触是非常有益的。

孙川表示,近期中资企业应避免在一些敏感领域进行投资,比如美国政界现在非常关注的人工智能和涉及到收集个人数据、定位信息的行业。

马云也建议,对于有长期计划在美国或者全球战略布局的中资企业,在交易顺序上先行推进对于美国国家安全敏感性较低的交易,取得CFIUS批准以建立良好的申报记录,有利于其今后在其他交易的CFIUS申报流程。

(《财经》实习生张涵对此文亦有贡献)

(本文首刊于2017年9月4日出版的《财经》杂志)

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责编 | 黄姝静 shujinghuang@caijing.com.cn

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